发展城轨，请量力而行

“十三五”时期，我国城市轨道交通新建运营线路里程或将超过过去50年总和。“城轨热”的背后，固然有城镇化快速发展、居民出行刚需等内在需求，但也与一些地方出于政绩考虑、盲目跟风不无关系。专家认为，要确保城市轨道交通建设的规模及速度与城市交通需求、政府财力和后期的运营管理能力相适应

两辆列车停靠在贵阳轨道交通一号线窦官站等候发车。日前，贵阳轨道交通一号线首通段开通试运营。

轨道交通已成为很多城市近年来发展公共交通的首选。来自中国城市轨道交通协会的数据显示，截至2017年底，我国已有34个城市建成投运城轨线路5021.7公里。

一项针对各地“十三五”时期城轨交通发展规划的调研表明：规划建设轨道交通的城市达到124个，其中续建城市41个，新进城市83个，这一数字将比“十二五”时期翻一番；按里程看，“十三五”时期城轨新建运营线路或将超过过去50年来建成投运的总里程之和。

“城轨热”的背后，固然有城镇化快速发展、居民出行刚需等内在要求，但也与一些地方出于政绩考虑、盲目跟风不无关系。针对当前城轨规划建设中普遍存在的一些问题和误区，经济日报记者采访了中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤。

地铁不是唯一选择

不是所有城市都适合建地铁，城市轨道交通系统多元化发展是未来趋势

在城市轨道交通的“大家族”中，地铁是大家最熟悉的系统制式。

截至目前，我国共批复43个城市的轨道交通建设规划，在建成运营的5021.7公里城轨线路中，地铁总里程达3881.8公里，占比超过77.3%。

什么样的城市才具备申建地铁的条件？早在2003年，国务院办公厅就发布了《关于加快城市快速轨道交通建设管理的通知》，对城市建设地铁明确4个“门槛”：地方财政一般预算收入在100亿元以上；国内生产总值达到1000亿元以上；城区人口在300万人以上；规划线路的客流规模达到单向高峰每小时3万人以上。

“15年前设立的‘门槛’，目前对很多二三线城市都已不是问题，但并不是所有的城市都适合建设地铁系统，且城市轨道交通也不仅仅只有地铁一种系统制式。”周晓勤说。

在我国，已建成的城市轨道交通系统包括地铁、轻轨、单轨、磁悬浮交通、APM（自动导轨系统）、市域快轨、现代有轨电车7种制式。除了人们熟悉的地铁外，还有重庆的单轨，长沙、北京西郊的中低速磁悬浮，广州珠江新城的APM以及北京、南京、成都、贵阳的市域快线等。另外，还有10多个城市建成了现代有轨电车。城市轨道交通系统多元化是今后发展趋势。

“需要强调的是，除地铁属于高峰小时单向输送能力超过3万人以上的大运量系统外，其他系统基本上属于中运量系统。地铁系统和其他系统在工程造价和运营成本上差距非常大。换句话说，如果没有足够大的客流支撑，建设地铁实际上是设施和设备能力的浪费。”周晓勤说。

目前，城市轨道交通建设领域存在着盲目“比拼”现象，很多城市特别是三四线城市，中运量的城轨系统完全可以满足其运输及未来发展需求，但偏偏要极力推动大运量的地铁建设，“没有条件硬要上”的冲动令人担忧。

“符合轨道交通建设标准的三四线城市，要科学把握建设节奏，实事求是地确保城市轨道交通建设的规模及速度与城市交通需求、政府财力和后期的运营管理能力相适应。”周晓勤说。

这一状况已经引起国家有关部委的关注。2015年，国家发展改革委印发《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》，强调要坚持“量力而行、有序发展”的方针，有序发展地铁，鼓励发展轻轨、有轨电车等高架或地面敷设的轨道交通制式。

建得起可别养不起

很多城市管理者主要关注城轨规划、建设，以运营为中心的理念非常淡薄

“当前，‘重建设、轻运营’是城市轨道交通建设领域的通病，特别是新建城市表现尤其突出。”周晓勤指出，很多城市主政者对城轨规划、建设的关注度，远远超出了对后期的运营管理，以运营为中心的理念非常淡薄。

事实上，城市轨道交通恰恰是运营主导一切，运营不仅主导了规划设计，还直接关系到建设施工甚至设备选型及装备制造，与城轨相关的物业、资源开发也是围绕运营开展的。

轻视运营的直接表现就是城轨建成后吸引不来客流，或者是对乘客的服务水平不高，导致运输成本居高不下，物业与资源开发也带动乏力。

城市轨道交通作为准公益服务型产品的定位，决定了其票价水平不可能参照成本支出而定，绝大多数城市的轨道交通运营收入都难以覆盖其运营成本支出，即便是北京、上海、广州、深圳等少数一线城市，尽管有庞大客流做支撑，但票款收入也仅能勉强维持日常运营成本，根本支付不了整个地铁建设和运营的财务成本。因此，政府提供必要的财政补贴必不可少，且随着运营里程的增加，财政补贴负担必然愈加沉重，“建得起养不起”成为潜在风险。“城轨线路一旦建成并投入正常运营，政府财政补贴或将是‘无底洞’。”周晓勤表示。

不仅后期运营成本居高不下，城轨交通特别是地铁的工程造价近年来持续增长，一些城市的平均单位综合造价甚至超过每公里10亿元。

“地铁综合造价的大幅提高不是工程投入增加，而是规划沿线地段拆迁成本的持续大幅上涨。”周晓勤表示，建设成本的高涨，必然带来后续财务成本的增加，给城轨建设的可持续发展带来严重挑战。

管得好才显真水平

我国堪称城轨大国，但从管理和服务水平、效率上看，我国距离城轨强国还有很大差距

在2017中国城市轨道交通高层论坛上，中国城市轨道交通协会原会长包叙定表示，“十三五”时期我国城轨交通行业将呈现规模扩大化、发展差异化、结构网络化、系统智能化、市场国际化等特征，越来越多的城市将迈入“轨道交通时代”。

“对于北京、上海这样城市轨道里程超过600公里的城市来说，网络化结构已经形成，下一步要做的是提高服务能力和水平，在加密路网、提高便捷性等方面下功夫。”周晓勤认为，在枢纽站建设、互联互通、客流疏解方面，我国的地铁系统还有很大改进和创新空间。

周晓勤指出，便捷性还体现在城轨交通与其他各种运输方式之间综合协调、相互衔接、融合发展上。仅从地铁规模上看，我国堪称城轨大国，但从管理和服务水平、效率上看，我国距离城轨强国还有很大差距。例如，北京、上海均已达到600多公里的地铁运营规模，每日承担客流都超过1000万人，而东京约有300公里地铁运营规模，每日承担客流却大大超过1000万人次，也就是说地铁线路负荷强度比我国高一倍多。

去年2月，国务院印发了《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，强调构建现代综合交通运输体系。遗憾的是，我国铁路有《铁路法》、公路有《公路法》、民航有《民用航空法》、水运有《水路运输管理条例》、管道也有《中国石油天然气管道保护法》，唯独城市轨道交通没有国家层面的法规。

“城市轨道交通立法的缺失，一定程度上影响了现代综合交通体系的构建。”周晓勤认为，通过立法来明确城市轨交与各种交通方式及电力、电信、消防等行业的有效对接，可避免重复建设与浪费，同时也可促进城市轨交行业自身的健康、可持续发展。